Jatkuva
3. tou 2024
Maailmanlaajuinen Kick-off:
Frontline Plogging
Blogi
20.6.2024

Uusi EU-sääntely voi lisätä metsänomistajan hallintotaakkaa ja vähentää talouskäytössä olevaa metsäalaa

Etusivu
/
Blogi
/

Blogiteksti perustuu PTT:n Keskitien säätiön rahoituksella laatimaan työpaperiin EU-politiikan vaikutukset yksityismetsätalouteen Suomessa.

https://www.ptt.fi/wp-content/uploads/2024/06/PTT_tp208.pdf

Johdanto

Ilmastonmuutoksen pysäyttäminen ja siihen sopeutuminen sekä luonnon monimuotoisuuden heikkenemisen pysäyttäminen ja elvyttäminen ovat äärimmäisen tärkeitä tavoitteita. Molempia silmällä pitäen EU-maita velvoittavat kansainväliset sitoumukset. Nämä tavoitteet olivat korkealla vuosien 2019–2024 komission ja parlamentin asialistalla. Päättyneellä kaudella toimeenpannulla vihreän kehityksen ohjelmalla pyrittiin kirittämään jäsenmaita kohti näitä ilmasto- ja luonnon monimuotoisuustavoitteita. Metsillä on olennainen rooli molempien tavoitteiden saavuttamisessa.  

Vuosina 2019–2024 EU:ssa työstettiin runsaasti metsiä koskevaa lainsäädäntöä. Päättyneellä kaudella laadittiin uusia metsiä koskevia asetuksia ja direktiivejä sekä päivitettiin olemassa olevaa lainsäädäntöä. Pellervon taloustutkimus PTT tarkasteli Keskitien säätiön rahoituksella toteuttamassaan hankkeessa EU:n metsiä koskevan uuden ja päivitetyn lainsäädännön kokonaisvaikutuksia yksityismetsänomistajiin Suomessa. Kokonaisvaikutusten tarkastelu katsottiin tarpeelliseksi, koska tähän asti näitä EU:n lainsäädäntöhankkeita oli Suomessa tarkasteltu lähinnä yksitellen.  

Hankkeessa laaditussa puheenvuorossa ja työpaperissa tarkastelussa olivat ennallistamisasetus, taksonomia-asetuksen ilmastokriteerit ja metsätalouden kestävyyskriteerit, uusiutuvan energian direktiivin päivitys (RED3), metsäkatoasetus, maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden velvoitteita koskeva asetus (LULUCF), maaperädirektiivi sekä asetus Euroopan metsien seurantakehyksestä.  

Tarkastelluista lainsäädäntöhankkeista uusiutuvan energian direktiivin päivitys, metsäkatoasetus ja LULUCF-asetus valmistuivat ja astuivat voimaan päättyneellä parlamentin ja komission kaudella. Maaperädirektiivin ja metsien seurankehystä koskevan asetuksen valmistelu jatkuu kesäkuun alussa. Ennallistamisasetuksen voimaantulo näytti tyssäävän neuvostoon, mutta lehtitietojen mukaan asetus olisi sittenkin menossa läpi Itävallan muutettua kantansa. Taksonomia-asetuksen ilmastokriteerien ja metsätalouden kestävyyskriteerien valmistelu jatkuu kuluvana kesänä muodostettavan komission toimesta.  

On paikallaan kerrata lyhyesti tarkasteltujen asetusten ja direktiivien metsiä ja niiden käyttöä koskeva sisältö ennen kuin esitellään viime kaudella valmistellun EU-lainsäädännön kokonaisvaikutuksia yksityismetsätalouteen.

Voimaan tullut lainsäädäntö

Ennallistamisasetus on yksi EU:n toimista luontokadon pysäyttämiseksi. Ennallistaminen määritettiin asetuksessa varsin väljästi: parannetaan ekosysteemien rakennetta ja toimintoja, jotta monimuotoisuuden ja ekosysteemien häiriönsietokyky säilyy tai lisääntyy ja metsän rakenne kehittyy lähemmäs luonnontilaisen metsän rakennetta. Ennallistamisasetuksen yleistavoitteena on ennallistaa 20 prosenttia EU:n maa- ja merialueista vuoteen 2030 mennessä ja kaikki ennallistamisen tarpeessa olevat ekosysteemit vuoteen 2050 mennessä. Yleistavoite pyritään täyttämään ennallistamalla EU:n luontodirektiivissä määritettyjä luontotyyppejä ja lintudirektiivissä määritettyjä luonto- ja lajityyppejä sekä ennallistamalla muuta metsäluontoa. Muun metsäluonnon osalta tulee saavuttaa kasvava suuntaus indikaattoreissa, kuten lahopuun määrässä, metsien kytkeytyneisyydessä ja puulajien monimuotoisuudessa. Ennallistamisasetuksen kansallinen toteutus määritetään kansallisissa ennallistamissuunnitelmissa. Kansallisen ennallistamissuunnitelman valmisteluun on jäsenmailla aikaa kaksi vuotta, jonka jälkeen suunnitelma toimitetaan komissiolle arvioitavaksi. Komissiolla on kuusi kuukautta aikaa arvioida sisältö ja toimittaa huomionsa jäsenmaalle, jolla on puolestaan kuusi kuukautta aikaa tehdä tarvittavat muutokset suunnitelmaansa ja aloittaa sen toimeenpano.

Päivitetty uusiutuvan energian direktiivi kiristi EU:n tavoitetta uusiututuvan energian osuudelle 32 prosentista 42,5 prosenttiin. Päivityksen myötä direktiivi laajeni koskettamaan myös 7,5–20 MW kokoisia energiantuotantolaitoksia, joita on Suomessa arviolta reilut 100. Metsien käytön kannalta päivityksen olennaisimmat muutokset koskevat kestävyyskriteereitä. Päivityksen yhteydessä lisättiin muun muassa kriteeri, jonka myötä kiellettiin vanhoista ja luonnontilaisista metsistä sekä biologisesti erittäin monimuotoista metsistä peräisin olevan puun käyttäminen energiantuotannossa. Lisäksi kestävyyskriteereihin lisättiin, että tulee noudattaa korjuun yhteydessä säilytettävän kuolleen puuaineksen määrän asianmukaisia rajoja sekä vaatimuksia valita hakkuumenetelmä, joilla minimoidaan haitalliset vaikutukset maaperään, monimuotoisuuteen ja elinympäristöihin. Hallituksen on syksyllä 2024 määrä antaa hallituksen esitys siitä, miten nykyisiä lakeja tulee muuttaa direktiivin toimeenpanemiseksi. Hallituksen tavoitteena on, että direktiivi on toimeenpantu kansalliseen lainsäädäntöön tammikuuhun 2025 mennessä.

Metsäkatoasetuksen tavoitteena on vähentää maailmanlaajuista metsäkatoa ja metsien tilan heikkenemistä. Metsäkatoasetuksessa metsäkadoksi määritetään ainoastaan metsän raivaaminen pelloksi, jolla laidunnetaan nautaeläimiä tai tuotetaan kaakaota, kahvia, öljypalmua, kumia ja soijaa. Metsäkatoasetuksessa metsien tilan heikkenemisellä tarkoitetaan metsien tilan rakenteellisia muutoksia, jotka johtavat luonnontilaisten metsien tai luontaisesti uudistuvien metsien muuntamista plantaaseiksi tai muuksi puustoiseksi alueeksi tai muuntamalla luonnontilaisia metsiä viljelymetsiksi. Asetuksessa määritellyitä metsäkatoalueilta tuleva puu kuuluu niihin tuotteisiin, joita ei saa tuoda markkinoille. Metsäkatoasetuksen myötä toimijoiden on kyettävä osoittamaan riittävän pätevästi ja todennettavasti, ettei yhtiön korjaama tai ostama ja käyttämä puu ole peräisin pellonraivauksen yhteydessä tehdystä hakkuusta. Metsäkatoasetusta aletaan soveltamaan käytäntöön vuoden 2025 alussa, joskin tämän viivästämisestä on käyty keskustelua.

Uudistettu maankäytön, maankäytön muutoksen ja metsätalouden velvoitteita koskeva asetus astui voimaan toukokuussa 2023. Uudistetussa asetuksessa Suomen jäsenmaakohtaiseksi nettonielutavoitteeksi asetettiin -17,8 Mt CO2-ekv vuoteen 2030 mennessä. Asetuksessa ei määritellä tarkemmin metsänomistajiin kohdistuvia ohjauskeinoja, vaan jäsenmaat voivat itse määritellä keinoja, joiden avulla metsänomistajia voidaan kannustaa hiilensidontaan.

Kaikki lainsäädäntö ei ehtinyt valmistua

Taksonomia-asetuksessa tavoitteena on edistää eritoten ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumista määrittelemällä taloudelliset toimet, joihin voidaan suunnata kestävää rahoitusta. Taksonomia-asetuksen nojalla komission antoi ensimmäisen delegoidun asetuksen, jossa määritettiin ilmastokriteerit. Komissio tulee vielä antamaan toisen delegoidun asetuksen, jossa määritetään metsätalouden kestävyyskriteerit. Taksonomia koskee vain suuria yrityksiä, joiden tulee täyttää kaksi raja-arvoa kolmesta: taseen loppusumma 25 miljoonaa euroa, liikevaihto 50 miljoonaa euroa ja työntekijöitä tilivuoden aikana keskimäärin 250. Taksonomia on vapaaehtoista yrityksille, jotka eivät täytä tätä määritelmää, mutta asetus tulee kuitenkin jossain vaiheessa pakolliseksi myös nykyistä pienemmille yrityksille. Taksonomian piirissä olevat suuret yritykset joutuvat muun muassa laatimaan omistamistaan metsistä ilmastohyötyanalyysin. Metsätalouden monimuotoisuus ja ympäristökriteereiden laatiminen on kesken. Niiden valmistelu jatkuu tulevan komission johdolla.

Maaperädirektiivin tarkoituksena on saavuttaa maaperän hyvä terveys vuoteen 2050 mennessä. Tähän mennessä komissio on antanut direktiiviehdotuksen. Parlamentti on antanut kantansa, mutta neuvoston kantaa odotetaan. Näin ollen direktiivi tulee vielä muuttumaan komission esittämästä. Komission direktiiviehdotuksen mukaan jäsenmaiden on luotava maaperäalueiden terveyden seurantakehys. Kehyksessä maaperän terveyttä seurattaisiin komission ehdotuksessa esitettyjen maaperää ja sen toiminnallisuutta kuvaavien indikaattorien perusteella ja maaperän terveyskriteerien perusteella. Indikaattoreilla seurattavat osa-alueet olisivat muun muassa maaperän eroosio ja orgaanisen hiilen väheneminen sekä pohjamaan tiivistyminen

Asetus metsien seurantakehyksestä loisi EU:n metsien seurantakehyksen, jolla pyrittäisiin varmistamaan muun muassa metsätietojen ajantasaisuus, vertailukelpoisuus ja julkinen saatavuus. Lisäksi seurantakehyksellä pyrittäisiin luomaan vahvempi komission ja jäsenmaiden hallinto metsien seurantaan. Von der Leyenin komissio antoi asetusehdotuksensa marraskuussa 2023. Parlamentti ja neuvosto eivät ole vielä antaneet kantojaan ehdotukseen. Asetuksen valmistelu jatkuu uuden parlamentin ja muodostettavan komission kaudella.

Miten EU-sääntely vaikuttaa suomalaisiin metsänomistajiin?

Yleisesti ottaen EU-asetusten ja -direktiivien vaikutukset riippuvat merkittävästi niiden kansallisista tulkinnoista sekä siitä, millaisia muutoksia ne edellyttävät metsätaloudessa tämänhetkisiin käytäntöihin, ja miten tavoitteiden saavuttamista seurataan. Metsätalouden nykyisiä käytäntöjä ohjaavat muun muassa metsiä koskevat lait, kuten metsälaki, luonnonsuojelulaki ja valtioneuvoston asetus metsien kestävästä hoidosta ja käytöstä, metsäsertifiointi (PEFC- ja FSC-sertifiointi) sekä julkisen sektorin informaatio-ohjaus metsähoidon suositusten muodossa. Direktiiveissä on aina tulkinnanvaraa, koska ne eivät tule sellaisenaan voimaan jäsenmaissa, vaan ne toimeenpannaan kansallisesti. Asetuksista tulkinnanvaraa on ennallistamisasetuksessa, sillä jäsenmaat laativat itse kansalliset ennallistamissuunnitelmansa eli päättävät mitä ennallistetaan ja miten. Toki komissio tarkistaa nämä suunnitelmat, mutta joka tapauksessa toimeenpanossa on liikkumatilaa.  

Metsänomistajan kannalta keskeistä EU-sääntelyssä on sen vaikutus metsätalouden käytettävissä olevaan metsäpinta-alaan ja talousmetsien metsänhoitoon. Lisäksi olennaisia ovat metsänomistajalle aiheutuvat kustannukset, hallinnollinen taakka sekä vaikutusten alueellinen jakautuminen ja tasa-arvoisuus.

Metsätalouskäytössä oleva pinta-ala tulee uuden ja päivitetyn EU lainsäädännön myötä vähenemään jonkin verran. Luonnontilaiset ja vanhat metsät tulevat siirtymään metsätalouskäytön ulkopuolelle, mutta sillä on vain vähäinen vaikutus talouskäytössä olevaan metsäpinta-alaan. Ennallistamisasetuksen myötä osa EU:n luontodirektiivissä määritellyistä luontotyypeistä ja lintudirektiivissä määritetyistä erityisen tärkeistä elinympäristöistä tullaan ennallistamaan, mikä voi jossain määrin siirtää niitä metsätalouskäytön ulkopuolelle tai rajoittaa niiden talouskäyttöä. Suomessa näitä direktiiviluontotyyppejä ovat muun muassa luonnonmetsät, lehdot ja harjumetsät. Direktiiviluontotyyppien ennallistamisella on koko Suomen mittakaavassa maltillinen vaikutus metsätalouskäytössä olevaan pinta-alaan.  

Direktiiviluontotyyppeihin kohdistuvat toimet ovat perusteltuja, sillä kansallisesti arvokkaiksi tunnistetut luontotyypit ovat uhanalaisia tai pinta-alaltaan pieniä, jolloin niihin kohdistuvilla toimilla on selkeät luonnon monimuotoisuusvaikutukset. Metsätalouskäytön ulkopuolelle siirtyminen vaikuttaa näillä näkymin metsänomistajiin, jotka omistavat luonnontilaisia ja vanhoja metsiä ja joiden metsissä on direktiiviluontotyyppejä. Osa metsänomistajista taas voi selvitä ilman maiden siirtymistä metsätalouskäytön ulkopuolelle.  

Uusi ja päivitetty EU-lainsäädäntö tulee lisäämään jonkin verran metsänomistajien hallinnollista taakkaa. Jatkossa hankintakauppaa tekevät metsänomistajat joutuvat raportoimaan myymistään hankintapuueristä, etteivät ne ole aiheuttaneet metsäkatoa muuttamalla metsää pelloksi lihakarjan laidunnukseen. Taksonomian ilmasto- ja metsätalouden kestävyyskriteerien mahdollinen laajeneminen nykyistä isompaan joukkoon yrityksiä voisi tarkoittaa sitä, että puun ostajat alkavat edellyttämään yksityismetsänomistajilta jonkinlaista ilmastovaikutusten ja kestävyyden raportointia, vaikka taksonomia olisi edelleen vapaaehtoista yksityismetsänomistajille. Näiden raportointi kohdistuisi kaikkiin metsänomistajiin. Kaiken kaikkiaan lisääntyneet raportointivaatimukset tulevat vaatimaan metsänomistajalta hallinnollista työtä ja uuden järjestelmän opettelua.  

Suomessa metsäalan toimijat ovat tehneet jo 1990-luvulta lähtien toimia metsäluonnon ja sen monimuotoisuuden tilan parantamiseksi Suomessa. Metsäalalla on tiedostettu tämä tarve ja metsäsertifioinnin kriteereitä on tiukennettu ja metsäalan toimijat niin metsäteollisuudessa kuin metsänomistajapuolella ovat laatineet luonnon monimuotoisuuden tiekarttoja. Näitä kansallisia toimia, joita on tehty ilman lainsäädännöllisiä velvoitteita, olisi mahdollisuuksien mukaan sisällytettävä osaksi EU:n asetusten ja direktiivien toimenpiteitä.

Matti Valonen
Vieraileva blogisti


Matti Valonen työskentelee Pellervon taloustutkimuksessa metsäekonomistina. PTT on tutkimuslaitos, joka tuottaa tietoa taloudesta yhteiskunnallisille päättäjille, yrityksille ja yhteisöille. Matin tutkimuksen painopistealueita ovat bio- ja kiertotalous, metsät ja ilmasto sekä yleisesti kestävyys. Lisäksi Matti toimii PTT:n kahdesti vuodessa laadittavan metsäalan ennusteen vetäjänä. Matin repertuaariin kuuluu myös ohjauskeinojen arviointi.

Kirjoittaja

Matti Valonen
Vieraileva blogisti

Lue seuraavaksi

Marianne Kiskola: Sisäinen ilmastonmuutos – kunnia-asia

Paikallinen ilmastojohtajuus on paljolti myös yhteistyön johtamista

Vedestä virtaa ja vetovoimaa